Rechtsform für gemeinsame Projekte von Gemeinden an Landesgrenzen

Rechtsfragen grenzüberschreitender Zusammenarbeit zwischen Polen und Deutschland

A. Einleitung, Fragestellung
Die Zusammenarbeit von Gemeinden verschiedener Länder, wie sie insbesondere häufig in Grenzgebieten erforderlich ist, stößt auf zahlreiche juristische Probleme, in der Regel öffentlichrechtlicher Art (welche Rechtsordnung findet Anwendung? darf sich eine Gemeinde, die grundsätzlich nur für die Belange auf dem Gemeindegebiet zuständig ist, überhaupt über die Grenzen hinaus tätig werden?). Aber auch die Frage der - an sich relativ frei wählbaren - Rechtsform für konkrete Projekte (sofern sie einer Rechtsform bedürfen) ist alles andere als trivial. Auf der einen Seite ist nicht jede Rechtsform für die Betätigung einer Gemeinde in jedem Land zulässig. Zum anderen hängt mit der Frage der Rechtsform nicht nur das rein juristische Problem zusammen, sondern eine Reihe von strategischen Fragen. Die letztgenannten - strategischen - Fragen können wiederum nicht allein aus dem juristischen Blickwinkel betrachtet werden. Die Findung der optimalen organisatorischen Lösung für das jeweilige Projekt sollte jedoch dann leichter sein, wenn Klarheit über die juristischen Zusammenhänge der jeweils möglichen Rechtsformen herrscht. Zu diesem Zweck ist die nachstehende Analyse entstanden.

Beispielszenario:
Eine deutsche und eine polnische Gemeinde beabsichtigen, eine grenzüberschreitende Straßenbahnlinie zu errichten. Ein solches Projekt bedarf einer angemessenen Steuerung in jedem Stadium, d. h.:

• bei der Planung und Konzeption,

• während der Errichtung der notwendigen Infrastruktur,

• beim Betrieb.

Die in einem solchen Fall notwendigen Erwägungen sowie Lösungen hinsichtlich der möglichen bzw. optimalen Rechtsform werden nachstehend behandelt. Die dabei anfallenden Rechtsfragen sind zu klären. Dabei wird jedoch auch der Bezug zu strategischen Erwägungen hergestellt und erläutert.

B. Notwendigkeit eines separaten Rechtssubjektes
Bei der Durchführung eines grenzüberschreitenden Vorhabens durch benachbarte Gemeinden in zwei verschiedenen Ländern stellt sich zunächst die Frage, inwiefern die beteiligten Gemeinden überhaupt eine gemeinsame Rechtsform für das Projekt benötigen. Dabei ist zu bemerken, dass die Durchführung von gemeinsamen Maßnahmen direkt durch die Gemeinden erfahrungsgemäß mit folgenden Problemen behaftet ist:

• Koordination auch kleinster Anliegen ist sehr aufwendig,

• die Entscheidungswege sind vergleichsweise lang,

• in den Verwaltungen fehlt meist projektbezogene Fachkompetenz, die auch bei externer Beschaffung kaum dauerhaft gebunden werden kann,

• die Verwaltung übernimmt in der Regel keinerlei finanzielle oder organisatorische Verantwortung für die späteren Stadien des Projektes, falls es im späteren Stadium zwingend durch einen Dritten betreut werden soll (Planung vs. späterer Betrieb),

• Probleme des Vergaberechts sind bei grenzüberschreitenden Beschaffungsvorgängen praktisch unlösbar.

Die Gründung eines eigenständigen, von den beteiligten Gemeinden gemeinsam kontrollierten Rechtssubjekts ermöglicht dabei:

• die Koordination des Projektes deutlich zu vereinfachen - sofern eine Festlegung der Entscheidungswege zu Beginn der Kooperation auf eine sinnvolle Weise erfolgt,

• Fachkompetenz direkt im zuständigen Rechtssubjekt einzubinden, indem Experten angestellt oder auf sonstige Weise verpflichtet werden,

• die Verantwortung für alle Projektphasen in einer Struktur zu bündeln, wodurch der Gesamterfolg vom Anfang an im Fokus der Verantwortlichen steht; die Verantwortung für das langfristige Ziel ist damit deutlich höher,

• Vergabe erfolgt einfach nach dem Recht des Sitzstaates.

Dabei geht es nicht darum, das Dickicht kommunaler Unternehmen (falls vorhanden) zu erweitern. Jede bestehende Rechtsform kann zu diesem Zweck genutzt werden. Es ist allerdings von vornherein zu beachten, dass die Verfassung des zu gründenden Rechtssubjektes exakt dem entsprechen soll, wie die Beteiligten sich die Zusammenarbeit künftig vorstellen. Deshalb lautet die Empfehlung: möglichst frühzeitig sollte eine rechtlich selbständige Einheit gegründet werden, die für das Projekt zuständig, auf Projektbedürfnisse zugeschnitten und den Beteiligten gemeinsam unterstellt ist.


C. Vorauswahl
Für die Durchführung kommunaler Projekte sowie zur Erfüllung kommunaler Aufgaben im Allgemeinen steht eine ganze Palette von Rechtsformen zur Verfügung. Dies gilt sowohl in Deutschland wie auch in den benachbarten Ländern gleichermaßen. Nicht alle dieser Rechtsformen kommen jedoch in Betracht, wenn eine Rechtsform für ein grenzüberschreitendes Vorhaben gesucht wird. Deshalb soll nachstehend zunächst kurz die Liste der insgesamt möglichen Lösungen präsentiert werden. Im darauf folgenden Abschnitt werden die aus Sicht der Autoren weniger geeigneten Rechtsformen vorgestellt. Die danach noch verbleibenden Gestaltungen sind näher zu untersuchen.





D. Rechtsformen, die näher zu untersuchen sind
Denkbare, näher zu untersuchende Rechtsformen sind daher:

1. die GmbH (sowohl nach polnischem wie auch nach deutschem Recht),

1. die SPE (eventuell künftiger europäischer Ableger der nationalen GmbH),

1. der öffentlichrechtliche EVTZ sowie - in bestimmten Konstellationen hilfsweise - auch

1. die EWIV.

Detaillierte Analyse einzelner, in nähere Auswahl einbezogenen Rechtsformen

1. Zum einen kann eine eigene kommunale GmbH gegründet werden (gemeinsame GmbH beider Partnerstädte (dazu mehr in: KommunaleGmbH)).

1. Denkbar ist auch, dass jede Gemeinde eine eigene kommunale GmbH gründet, die sich selbständig mit ihrem Teil selbständig beschäftigt. Um die Mißverständnisse und Ungereimtheiten in der Ausführung zu vermeiden, können die Arbeiten beider kommunalen GmbH´s durch ein Zwischensubjekt (etwa EVIW) koordiniert werden.

1. Man kann auch einen Auftrag an eine externe GmbH vergeben. In diesem zweiten Fall geht es eigentlich in die Richtung, dass keine Rechtsform für die gemeinsame Betätigung gewählt wird. Diese Lösung löst aber zahlreiche Probleme insb. im Bereich des Vergaberechts (dazu s. GrenzueberschrVergabeDurchGemeinden), da ein Auftrag zur Ausführung des ÖPNV Projektes grundsätzlich nach Vergabeverfahren vergeben werden soll.

E. Kriterien der Bewertung
Einzelne Kriterien wurden hier zusammengefasst und erläutert.

F. Eignung einzelner Rechtsformen
Der Vergleich der Kriterien mit den zur Verfügung stehenden Rechtsformen ergibt folgendes Ergebnis:

• KommunaleGmbHVorNachteile,

• EVTZVorNachteile,

• EWIVVorNachteile.

G. Einzelne Projektetappen - genauere Ausgestaltung
zu klären, was die einzelnen Etappen auch technisch bedeuten!!! Bemerkung von der Sitzung AK Recht am 16.11.2010 - auch Themen, was für Wirkungsbereiche beim Betrieb auftauchen, wie Eigentumsverhältnisse der Infrastruktur, Betrieb der Linie selbst (hier möglicherweise grenzüberschreitend einheitliche Regelung sinnvoll)

H. Zusammenfassung der Ergebnisse
Daraus ergibt sich folgendes Ergebnis:
Die EWIV ist zu befürworten, wenn das Projekt von den Partner wesentlich unabhängig ausgeführt werden soll (um z.B. die Verzögerungen auf einer Seite zu vermeiden).
Steht aber gemeinsamer Auftritt im Vordergrund (aus politischen und finanziellen Gründen) ist die Form einer kommunalen GmbH beider Partnerstädte zu empfehlen. Ob ein neues Rechtssubjekt errichtet wird oder ein bereits bestehendes genutzt wird, kann hier dahinstehen.
Der EVTZ ist zu empfehlen, wenn außer dem ÖPNV noch weitere gemeinsame Projekte geführt werden sollen, für die der EVTZ ein Dach schaffen kann. Sonst ist der Gründungsaufwand unverhältnismäßig im Vergleich zu den Aufgaben.

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