Wissensdatenbank Wirtschaftsrecht: Energierecht und Beihilfen i. S. d. Art. 107 AEUV

Energierecht und Beihilfen i. S. d. Art. 107 AEUV

Relevanz des europäischen Beihilferechts in der Energiewirtschaft

A. Rechtsquellen
Das Recht der staatlichen Beihilfen in Europa ist primär in Art. 107 bis 109 AEUV geregelt. Allerdings sind die beihilferechtlichen Regelungen recht komplex, so dass zu diesen zahlreiche Urteile des EuGH ergangen sind, die bei der Anwendung der Vorschriften zu beachten sind. Im Zusammenhang mit Sachverhalten aus der Energiewirtschaft sind folgende Urteile beachtenswert:

EuGH C-405/16 P vom 28. 3. 2019 als vorläufiger Schlusspunkt,

EuG, Beschluss vom 4. 9. 2014 - T 295/14 R,

EuG, Urteil vom 10. 5. 2016 - Rs. T 47/15,

EuGH, Urteil vom 13. 3. 2001 - C - 379/98,

EuGH, Urteil vom 24. 7. 2003 (Altmark Trans), C-280/00,

EuGH, Urteil vom 2. 7. 1974 Rs. C-173/73,

EuGH, Urteil vom 17. 7. 2008 Rs. 206/06,

EuGH, Urteil vom 15. 7. 2004 (Pearle) Rs. C-345/02,

EuGH, Urteil vom 16. 5. 2002 Rs. C-483/99,

EuGH, Urteil vom 17. 3. 1993 (Sloman Neptun) Rs. C - 72/91 und C - 73/91,

EuGH, Urteil vom 13. 3. 2001 (Preussen Elektra) Rs. C - 379/98,

EuGH, Urteil vom 19. 12. 2013 (Association Vent de Coolere) Rs. C-262/12.

Neben den Regelungen im AEUV finden auf staatliche Beihilfen noch folgende Rechtsakte und durch die Europäische Kommission erlassene Vorschriften Anwendung:

Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO): VO(EU) Nr. 651/2014 vom 17. 6. 2014, vgl. auch die aktuelle, konsolidierte Fassung;

Leitlinien 2014/C 200/01,

Leitlinie IP 14/400,

Leitlinie MEMO/14/276.

B. Allgemeine Bemerkungen
Staatliche Einmischung in die Wirtschaft ist aus Sicht des europäischen Binnenmarktes schädlich. Zu derartigen schädlichen Einmischungen gehören insbesondere sog. staatliche Beihilfen, also die Gewährung von Vorteilen zugunsten von bestimmten Unternehmen. Diese sind deshalb im AEUV genau geregelt und eigentlich verboten.

Bei der Betrachtung der Regelungen der Art. 107 ff. AEUV aus dem Blickwinkel der Energiewirtschaft ist festzustellen, dass staatliche Maßnahmen, die z. B. zur Förderung grüner oder sonst begrüßenswerter (KWK) Energie unternommen werden, unter den Beihilfebegriff gem. Art. 107 Abs. 1 AEUV fallen können. In diesem Zusammenhang wurde insb. das EEG diskutiert und war mehrfach Gegenstand einer Auseinandersetzung zwischen der deutschen Bundesregierung und der EU-Kommission. Aber auch das KWKG ist von der Problematik betroffen. Ebenfalls in anderen Bereichen der Energiewirtschaft bestehen Berührungspunkte mit Beihilferecht (Beispiel: keine Versicherungspflicht in Bezug auf Atomkraftwerke). Eine Rolle spielen in diesem Zusammenhang ebenfalls steuerliche Befreiungen für bestimmte Sachverhalte - insbesondere Befreiungen von der Strom- und Energiesteuer.

Ungeachtet des neuesten Urteils des EuGH zum EEG aus 2019 bedeutet die Klassifizierung eines Sachverhaltes als Beihilfe i. S. d. Art. 107 AEUV nicht, dass die staatliche Maßnahme per se verboten ist. Beihilfen können durchaus erwünscht und deshalb auch erlaubt sein. Die ausnahmsweise Zulässigkeit von vielen Beihilfen (vgl. insb. Art. 107 Abs. 3 AEUV) ist in einem komplexen Geflecht von Ausführungsvorschriften geregelt. In diesem Rahmen bzw. darüber hinaus kann die Europäische Kommission in vielen Fällen staatliche Beihilfen im Einzelfall zulassen.

C. Rechtsfragen

1. Zulässigkeit einer staatlichen Maßnahme
(die eventuell eine Beihilfe i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV ist)

2. Definition "Beihilfe" i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV
Mit anderen Worten: Liegt mit einer Maßnahme eine Beihilfe i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV vor?

3. Ist eine Beihilfe i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV gerechtfertigt?
Die Rechtfertigung kann sich ergeben aus:

Art. 107 Abs. 2 AEUV,

Zulassung durch die Kommission gem. Art. 107 Abs. 3 AEUV (VO 651/2014 oder Einzelfallentscheidung, auch wenn gem. Leitlinien der Kommission ergangen),

Art. 106 Abs. 2 AEUV.

4. Pflicht zur Rückzahlung einer Beihilfe

D. Schlussfolgerung
Die im Zusammenhang mit dem europäischen Beihilferecht geführten Diskussionen - insbesondere durch die europäische Kommission und Gesetzgeber einzelner Mitgliedstaaten - sind häufig intransparent und von wenig Verständnis für die rechtliche Ausgestaltung der Regelungen des AEUV geprägt. Meist wird einerseits der weite Begriff einer Beihilfe i. S. d. Art. 107 AEUV verkannt, andererseits aber auch die Tatsache, dass nicht jede staatliche Förderung eine Beihilfe im Sinne der Vorschrift darstellt. Im letztgenannten Fall wird diskutiert, ob die Kommission im Rahmen ihrer - als Selbstverpflichtung erlassenen - Leitlinien (Beispiele siehe oben) die jeweiligen Maßnahme zulassen wird. Dabei hat die Kommission bei Maßnahmen, die gar keine Beihilfen sind, keinerlei Mitspracherecht.

Richtigerweise ist bei der Betrachtung eines beihilferechtlich relevanten Sachverhaltes - was insbesondere im Zusammenhang mit allen staatlichen Fördermaßnahmen der Fall sein kann - stets eine zweistufige Prüfung zu erfolgen:

erfüllt die staatliche Maßnahme wirklich den Tatbestand einer Beihilfe i. S. d. Art. 107 AEUV? falls nein, ist die Maßnahme nicht zu beanstanden;

falls ja (und nur dann!) - kann diese und wird sie durch die Kommission freigegeben werden?

E. Verbotene Beihilfe gem. Art. 107 AEUV
Zum Prüfungsaufbau im Beihilferecht vgl. auch folgende Struktur sowie den Artikel zum Tatbestand einer verbotenen Beihilfe im Allgemeinen.

Nachstehend wird die Vorgehensweise zur Prüfung der Frage dargestellt, ob eine Maßnahme im Bereich der Energiewirtschaft in einem Mitgliedstaat der EU als verbotene Beihilfe i. S. d. Art. 107 AEUV zu qualifizieren ist.

1. Keine Spezialvorschriften
(Agrarbereich, Verkehr, sonstige sekundärrechtliche Ausnahmen)

2. Tatbestand der Beihilfe i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV

a. Begünstigung / einseitiger Vorteil

(1) Leistung

= jeder Geldwerte Vorteil, der in beliebiger Form gewährt wird: Zuführung von Geldmitteln, aber auch Minderung einer Belastung, Unterlassen der Beitreibung einer Abgabe ebenfalls;

(2) Unmittelbar wie mittelbar

Auch z. B. eine Zahlung an den Kunden des "Begünstigten"

(3) Ohne angemessene Gegenleistung

Angemessene Gegenleistung liegt vor, wenn:

entsprechend Marktpreis

offenes Vergabeverfahren

Betrachtung des privaten Investors

Altmark-Trans-Kriterien

(4) de minimis Grenze überschritten

b. Staatlicher Ursprung
Eine Beihilfe liegt vor, wenn sie Vorteilsgewährung "staatlich" ist oder zumindest "aus staatlichen Mitteln" finanziert wurde. Insbesondere letztere Alternative kann Interpretationsschwierigkeiten bereiten. Eine Vorteilsgewährung ist auf staatlichen Ursprung zurückzuführen, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt sind:

(1) der Staat betraut / benennt eine Einrichtung

(2) Belastung des Staatshaushalts

(EuG: zumindest staatliche Überwachung, Kontrolle der Mittel)

(3) die Auszahlung dem Staat zuzurechnen

(EuG: sei es nur durch Ausgestaltung der Verwendungsvorschriften)

Diese Voraussetzungen hat der EuG in seinem Urteil von 2016 im Hinblick auf das EEG 2012 bejaht. Er war der Auffassung, dass die EEG-Förderung und die zur Finanzierung genutzte EEG-Umlage einen Mechanismus unter staatlicher Kontrolle darstellten, die es rechtfertigen, darin staatlichen Ursprung der Förderung zu sehen.

Dem folgte der EuGH im Urteil vom 28. 3. 2019 nicht. Er führte aus, dass die EEG-Umlage nicht als Abgabe oder vergleichbare Konstruktion zu werten ist: sie wird nicht (durch den Staat) per Gesetz von den Letztverbrauchern erhoben. Das EEG 2012 verpflichtete die Elektrizitätsversorger nicht dazu, die aufgrund der EEG-Umlage an die Netzbetreiber gezahlten Beträge auf die Letztverbraucher abzuwälzen.

Ferner hat der Staat keine Verfügungsgewalt über die mit der EEG-Umlage erwirtschafteten Mittel. Die mit dem EEG 2012 beabsichtigte Förderung erfolgt zwar kraft Gesetzes. Dies kann aber nicht mit Verfügungsgewalt über die eingesetzten Gelder gleichgesetzt werden. Das Gesetz verbietet gerade die (anderweitige) Verwendung der Mittel durch den Staat.

Im Übrigen stehen die Übertragungsnetzbetreiber nicht unter staatlicher Kontrolle. Zwar enthält das EEG 2012 Regelungen, die es der BNetzA ermöglichen, den Vollzug des EEG 2012 zu kontrollieren. Doch damit stehen die mit der EEG-Umlage erwirtschafteten Mittel noch lange nicht unter staatlicher Kontrolle.

Weitere Argumente gegen "staatliche Mittel" i. S. d. Art. 107 AEUV sind:

die Mehrkosten der Netzbetreiber werden nicht staatlich ausgeglichen;

Netzbetreiber sind keine "betrauten juristischen Person des öffentlichen Rechts".

c. Auf bestimmte Unternehmen bezogen
= eingegrenzter Adressatenkreis bzw. Kriterium der Selektivität

Ein Unterscheidungsmerkmal für die Gruppe muss vorliegen. Die Spezielle Behandlung bezieht sich in der Regel auf inländische Sachverhalte.

d. Verfälschung des Wettbewerbs
Tatsächlich oder eine Verfälschung droht zumindest, einzutreten. Die Verfälschung kann auch dann zu befürchten sein, wenn ein konkretes Wettbewerbsverhältnis noch gar nicht existiert, aber potenziell existieren könnte.

e. Beeinträchtigung des Handels zwischen den MS
Die potenzielle Auswirkung reicht aus, sie muss sich allerdings auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beziehen. Damit fallen unter die Regelung keine rein lokal relevanten Sachverhalte.

f. Kausalität

3. Beihilfe nicht dennoch zulässig
Ausnahmen i. S. d. Art. 107 AEUV sowie Art. 106 Abs. 2 AEUV

a. Art. 107 Abs. 2 AEUV

b. Freistellungsverordnung (VO 651/2014/EU)

c. Art. 107 Abs. 3 AEUV - Zulassung durch Kommission
Für Beihilfen im Bereich des Umweltschutzes und der Energiewirtschaft gelten insb. die Kriterien der Mitteilung 2014/C 200/01 (vgl. dort Abschnitt 3.1.):

(a) Die staatliche Maßnahme muss einem genau definierten Ziel von gemeinsamem Interesse dienen, Art. 107 Abs. 3 AEUV (Abschnitt 3.2.1.)

(b) Die staatliche Maßnahme muss erforderlich sein (Abschnitt 3.2.2.)

(d) Anreizwirkung im Hinblick auf Änderung des Verhaltens der betreffenden Unternehmen (Abschnitt 3.2.4.)

(e) Die Beihilfe wird im angemessenen Umfang gewährt (sie beschränkt sich auf das erforderliche Minimum) (Abschnitt 3.2.5.)

(f) Bei der Beihilfegewährung werden übermäßige Beeinträchtigungen des Wettbewerbs und des Handels zwischen den Mitgliedstaaten vermieden, eine positive Bilanz der Maßnahme muss vorliegen (Abschnitt 3.2.6).

(g) Die Beihilfe muss auf eine transparente Weise gewährt werden, so dass die Marktteilnehmer, andere Mitgliedstaaten und die Kommission die hierfür geltenden Regeln überblicken können (Abschnitt 3.2.7).

d. Art. 106 Abs. 2 AEUV
Die Vorschrift des Art. 106 Abs. 2 AEUV kann als ein Rechtfertigungsgrund auch für beihilferechtlich relevante Maßnahmen der Mitgliedstaaten angesehen werden. Allerdings ist in der Regel dann bereits der Tatbestand der Beihilfe i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV ausgeschlossen (vgl. Kriterien der Altmark-Trans-Entscheidung).

F. Literatur
Ausführungen zum Beihilferecht und zu Grundfreiheiten im Zusammenhang mit der Förderung von erneuerbaren Energien in Deutschland: Schneider, in: Schneider/Theobald, Recht der Energiewirtschaft, § 21, Rn. 138 ff.
Im Übrigen können Sie auf die in der Cloud verfügbaren Literaturempfehlungen zurückgreifen (Details in der Lehrveranstaltung).

G. Fallbeispiel
Ein Fallbeispiel zum Thema Beihilferecht und Energiewirtschaft finden Sie hier.

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