Europäischer Verbund für territoriale Zusammenarbeit

EVTZ in deutsch-polnischen Beziehungen

A. Allgemeines
Der EVTZ (Europäischer Verbund für territoriale Zusammenarbeit) ist eine Rechtsform des europäischen Rechts, welche die interkommunale Zusammenarbeit im grenzüberschreitenden Bereich erleichtern und fördern soll. Sie schafft eine institutionelle Grundlage für die Durchführung von gemeinsamen Projekten der Gemeinden aus verschiedenen Mitgliedstaaten.
Grundlegende Informationen über diese Form der grenzüberschreitenden Kooperation von öffentlichen Einrichtungen wurden im entsprechenden Artikel über die Rechtsnatur des EVTZ dargestellt.

B. Rechtsgrundlagen
Der EVTZ ist in erster Linie im Unionsrecht geregelt. Die entsprechenden europäischen Vorschriften werden allerdings auch durch die nationalen Regelungen ergänzt.



C. Ziele des EVTZ
Der EVTZ hat zum Ziel, die grenzüberschreitende, transnationale und/oder interregionale Zusammenarbeit zwischen seinen Mitgliedern zu erleichtern und zu fördern, allerdings unter dem Vorbehalt, dass durch diese Maßnahmen sozialer und wirtschaftlicher Zusammenhalt der Regionen gestärkt wird. Die (grenzüberschreitende - transnationale - interregionale) Zusammenarbeit soll in konkreten gemeinsamen Maßnahmen von Regionen und lokalen Behörden bestehen. Das Instrument des EVTZ ist daher grundsätzlich nicht für Maßnahmen geeignet, die sich in bloßen Willensbekundungen ausschöpfen.
Wegen eines weiten Betätigungsfeldes des EVTZ ist er auch als Träger anderer grenzüberschreitender Projekte (z.B. ÖPNV, Kindergarten, Krankenhäuser) denkbar. Der EVTZ kann daher zugleich mehrere parallele Projekte verwalten. Dies bedeutet eine Bündelung von Wissen und Kompetenzen in einem besonderen Gremium und damit auch die Entlastung der gemeindlichen Verwaltung von dem Management mit besonderen Aufgaben. Dadurch können Kommunikationsprobleme in sprachlicher und kultureller Hinsicht erheblich verringert werden.
Da der EVTZ öffentliche Aufgaben wahrnimmt, kommt er dem deutschen Zweckverband und dem polnischen "związek celowy" (~ "Zweckverband") nach Art. 64 KommSelbstvG ff. am nächsten (vgl. Peine/Starke, LKV 2008, 403).

D. Rechtlicher Charakter
Nach Art. 1 Abs. 3 EVTZ-VO hat der EVTZ Rechtspersönlichkeit. Diese erwirbt der EVTZ Rechtspersönlichkeit mit der Eintragung ins Register oder mit dem Tag der Veröffentlichung der Satzung des EVTZ, je nachdem, was zuerst eintritt (Art. 5 Abs. 1 EVTZ-VO).
Diese Rechtspersönlichkeit erlaubt, dass der EVTZ im täglichen Geschäftsverkehr im eigenen Namen und auf eigene Rechnung Verträge abschließt, Rechte und Pflichte erwirbt und damit das "Projekt-Geschäft" unabhängig von seinen Mitgliedern betreibt.

E. Sitz
Der Sitz des EVTZ kann insofern frei bestimmt werden, als er in einem der Länder der EU liegt, in welchem einer seiner Mitglieder seinen Sitz hat. Der Sitz bestimmt auch die maßgeblichen Vorschriften über die Gründung und Aufsicht über den EVTZ, sofern nationale (die EVTZ-VO ergänzende) Vorschriften existieren. Mangels Präjudizien lässt sich allerdings nicht feststellen, inwiefern ein EVTZ frei seinen Sitz von einem Mitgliedsstaat in einen anderen verlegen kann. Aus Sicht des Europarechts wäre dies möglich, jedoch können die (zulässigen) Zusatzregelungen in nationalen Rechtsordnungen in diesem Bereich zu Hindernissen führen. Notfalls würde die Sitzverlegung zur Auflösung des einen und Gründung eines neuen EVTZ führen.

F. Mitglieder
Die EVTZ-VO sieht in Art. 3 vor, dass die Mitgliedschaft in einem EVTZ nur bestimmten Rechtssubjekten zusteht (sog. Einrichtungen des öffentlichen Rechts) aus unterschiedlichen Mitgliedstaaten der EU. Als Mitglieder eines EVTZ kommen daher in Betracht:

• die Mitgliedstaaten der EU selbst,

• Gebietskörperschaften (regional oder lokal - Landkreise oder Gemeinden; in Polen: powiat und gmina),

• Verbände der o. g. Rechtssubjekte,

• sonstige Subjekte, die in Art. 1 Abs. 9 UAbs. 2 der RL 2004/18/EG genannt werden.

Die Einbeziehung Privater ist nach Art. 3 EVTZ-VO nicht zulässig. Dies bedeutet einen wesentlichen Unterschied zu kommunalen Gesellschaften und damit auch eine Einschränkung im Vergleich zu gesellschaftsrechtlichen Betätigungsformen der Kommunen.
Der Bei- und Austritt ist weder in der EVTZ-VO noch in nationalen Vorschriften geregelt. Es ist daher davon auszugehen, dass die Änderungen in dieser Hinsicht nur den Änderungen der Übereinkunft bedürfen (vgl. Peine/Starke, LKV 2008, 404).

G. Gründung
Das Verfahren zur Errichtung eines EVTZ verläuft in folgenden Schritten:
Nach polnischem Recht verlangt der Beitritt einer Selbstverwaltungseinheit zu einem EVTZ eines Beschlusses des satzungsgebenden Organs (Art. 5 Abs. 1 UEuropUgrupWspTeryt). Der Beschluss ist mit absoluter Mehrheit zu treffen. In Brandenburg wird ein Beschluss der Gemeindevertretung vorausgesetzt (§ 28 Abs. 2 Nr. 24 BbgKVerf)). Beschlüsse werden mit der Mehrheit der auf "Ja" lautenden Stimmen gefasst (§ 39 Abs. 2 S. 1 BbgKVerf).
Anschließend ist eine Genehmigung der zuständigen Stelle des Mitgliedstaates einzuholen. Nach polnischem Recht wird die Genehmigung durch den Außenminister nach Absprache mit Innenminister, Finanzminister und Minister für regionale Entwicklung innerhalb von 3 Monaten nach Zugang des Beschlusses erteilt (Art. 6 UEuropUgrupWspTeryt). Es ist aber davon auszugehen, dass das Verfahren langwierig sein kann und die 3-Monate-Frist eher nicht eingehalten wird. In Brandenburg ist das Ministerium des Inneren eine für die Erteilung der Genehmigung zuständige Behörde (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 BbgEVTZ-ZustV).
Die Mitglieder vereinbaren einstimmig eine Übereinkunft (poln. konwencja), derer Inhalt in Art. 8 Abs. 2 EVTZ-VO bestimmt wird.
Aufgrund der Übereinkunft ist anschließend die Satzung (poln. statut) einstimmig zu beschließen. Die Satzung wiederholt die Bestimmungen der Übereinkunft sowie enthält andere in Art. 9 Abs. 2 EVTZ-VO genannte Bestimmungen.
Nach der Veröffentlichung der Übereinkunft und der Satzung in "Monitor Polski B" ist die Eintragung ins EVTZ-Register notwendig. In polnisches Register werden nur die EVTZ eingetragen, die ihren satzungsmäßigen Sitz in Polen haben. Das Register wird vom Außenminister geführt.
Darüber hinaus ist die Bekanntmachung in dem Amtsblatt der Europäischen Union vorzunehmen (Art. 5 Abs. 2 EVTZ-VO).

H. Organe
Die EVTZ-VO nennt ausdrücklich nur zwei Organe (Art. 10 EVTZ-VO):

• Versammlung und

• Direktor.

Die Versammlung besteht aus den Vertretern der Mitglieder des EVTZ. Die Zahl der Vertreter ist zwischen den Mitgliedern abzustimmen. Die Kompetenzen der Versammlung sind in der Satzung zu bestimmen.
Vertreten wird der EVTZ durch einen Direktoren (Art. 10 Abs. 1 Buchst. b) EVTZ-VO). Die EVTZ-VO überlässt den Mitgliedern, ob der Direktor durch die Versammlung gewählt oder direkt durch die Mitglieder benannt wird. Auch die Voraussetzungen an die Person des Direktors sind nicht näher bestimmt. Die EVTZ-VO schließt auch nicht aus, den Posten des stellvertretenden Direktors zu schaffen, wenn eine paritätische Besetzung des Vertretungsorgans aus politischen Gründen angebracht wäre. Allerdings sind in solchem Fall die Kompetenzen klar zu setzen, um Organstreitigkeiten zu vermeiden.
Nach Art. 10 Abs. 2 EVTZ-VO können noch weitere Organe berufen und mit entsprechenden Befugnissen ausgestattet werden.
Die Arbeitsweise der Organe, ihre Kompetenzen und die Zusammensetzung der Organen sind in der Satzung zu bestimmen (Art. 9 abs. 2 lit. a) EVTZ-VO).

I. Haftung
Die Haftung des EVTZ und für den EVTZ wird in Art. 12 EVTZ-VO geregelt. Grundsätzlich haftet der EVTZ für seine Schulden selbständig (Art. 12 Abs. 2 EVTZ-VO), da er als juristische Person konzipiert ist. Die Haftung der Mitglieder kommt nur dann in Betracht, wenn:

1. die Aktiva des EVTZ nicht ausreichen, um seine Verbindlichkeiten zu decken und

1. die Haftung des Mitglieds nach Maßgabe des nationalen Rechts nicht ausgeschlossen oder beschränkt ist (Art. 12 Abs. 2 EVTZ-VO).

Nach Art. 19 EVTZG haften in Polen weder der Fiskus noch die Kommunen und andere kommunale und staatliche juristischen Personen für die Verbindlichkeiten des EVTZ. Dies entspricht den Regelungen von Art. 49 SamGminU, Art. 49 SamPowU, Art. 69 SamWojU und Art. 40 polZGB.
In Brandenburg ist die Haftung der Gemeinde für die Verbindlichkeiten eines EVTZ nicht explicite geregelt. Einerseits können hier die Grundsätze über das qualifiziert faktische Konzern angewendet werden. Hiernach würde das Mitglied unter bestimmten Voraussetzungen den Gläubigern des EVTZ gegenüber verantwortlich (in Analogie zu § 317 AktG). Da aber der EVTZ juristische Person des öffentlichen Rechts ist, können hier auch die Grundsätze über die Gewährträgerhaftung angewendet werden. Die Folge davon wäre auch die Haftung der Gemeinde für die Verbindlichkeiten eines EVTZ.
Die Haftung der Mitglieder für Verbindlichkeiten des EVTZ kann eingeschränkt werden, denn die Haftung nach polnischem Recht gesetzlich beschränkt ist. Wird die Haftung des EVTZ demgemäß beschränkt, dann hat er den Zusatz "mit beschränkter Haftung" zu tragen (Art. 19 Abs. 2 UAbs. 4 EVTZ-VO).

EVTZ haftet ferner für seine Organe, unabhängig davon, ob die Tätigkeit in den Aufgabenbereich des EVTZ fällt (Art. 10 Abs. 3 EVTZ-VO), also auch für sog. Ultra-vires-Handlungen. Das auf die deliktische Haftung anzuwendende Recht wird i.d.R. nach Rom II-VO bestimmt, es sei denn, dass es sich um Handlungen der Beamten oder sonstiger Bediensteter handelt. Hier gilt das Recht des Staates, dem die Beamten/Bediensteten angehören.

J. Finanzierung
Der EVTZ finanziert sich aus den Mitteln, die von der Union zu (Ko-)Finanzierung von grenzüberschreitenden Programmen und Projekten gestellt werden (Art. 7 Abs. 3 EVTZ-VO). Im Übrigen bestreitet der EVTZ seinen Unterhalt aus Finanzbeiträgen der Mitglieder (Peine/Starke, LKV 2008, 404-405). Die Beiträge können z.B. nach der Einwohnerzahl oder nach anderem Schlüssel bestimmt werden. Hier steht den Mitgliedern ein breiter Gestaltungsraum zu. Darüber hinaus kommen Zuwendungen, Schenkungen und Vermächtnisse, Leistungsentgelte, sonstige rechtlich zulässige Einnahmen und Zinseinkünfte in Betracht kommen. Über eventuelle Kreditaufnahme ist in der EVTZSatzung zu entscheiden.
Auch die wirtschaftliche Betätigung des EVTZ ist nicht ausgeschlossen. Hier sind Vorgaben des Sitzstaates zu beachten (wirtschaftliche Betätigung durch öffentlich-rechtliche Personen des öffentlichen Rechts).

K. Aufsicht
Da der EVTZ eine selbständige juristische Person ist, die ihre Aufgaben eigenverantwortlich ausführt, ist er im Prinzip von den Mitgliedern unabhängig.
Den Mitgliedstaaten stehen auch nur beschränkte Aufsichtsrechte zu. Sie beziehen sich vor allem auf gravierende Verstoße gegen die eng auszulegenden Grundprinzipien der Rechtsordnung eines der Mitgliedstaaten (Verstoße gegen die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die öffentliche Sittlichkeit oder das öffentliche Interesse eines Mitgliedstaats - Art. 13 EVTZ-VO) beziehen. Eine Zwangsauflösung ist nur auf besondere Umstände beschränkt (Art. 14 EVTZ-VO).
Die Kontrolle in finanzieller Hinsicht erfolgt grundsätzlich nach dem Recht des Sitzstaates (Art. 6 Abs. 1 EVTZ-VO). Die Effizienz der Kontrolle in einem anderen Mitgliedstaat wird durch entsprechende Mechanismen in Art. 6 Abs. 2 EVTZ-VO gewährleistet (Verpflichtung zur Informations- und Unterlagenaustausch). Andere Mitglieder können in der Satzung des EVTZ bestimmen, inwieweit auch ihre Bestimmungen über Buchhaltungs- und Haushaltsregeln (einschließlich Finanzregelungen) auf den EVTZ anzuwenden sind (Art. 9 Abs. 1 Buchst. e) EVTZ-VO). Das betrifft vor allem die Tätigkeiten, die in dem betreffenden Mitgliedstaat ausgeführt werden. Damit wird die Möglichkeit geschaffen, dass der EVTZ auch die Voraussetzungen des Rechts anderer Mitgliedstaaten in der Hinsicht erfüllt.

L. Auflösung und Liquidation
Die Entscheidung über die Auflösung des EVTZ können die Mitglieder des EVTZ frei treffen. Darüber hinaus kommt es zu einer obligatorischen Auflösung im Falle des Austritts eines (von zwei) Mitgliedern (vgl. Art. 13 EVTZ-VO) oder wenn festgestellt wird, dass der EVTZ nicht länger die Anforderungen des Art. 1 Abs. 2 EVTZ-VO oder des Art. 7 EVTZ-VO erfüllt. Das bezieht sich insbesondere auf die Fälle, wenn der EVTZ Tätigkeiten durchführt, die nicht unter die Aufgaben nach Art. 7 fallen.
Die Auflösung erfolgt gemäß der Satzung, was unzutreffend (BussmannSamTer2009, S. 15) als Verstoß gegen Art. 9 Abs. 2 angesehen wird, da nach Art. 8 Abs. 2 lit c) EVTZ-VO EVTZ-VO in der Übereinkunft (und damit auch in der Satzung - Art. 9 Abs. 1 EVTZ-VO) Regelungen zur Auflösung enthalten werden sollen. In den in Art. 14 EVTZ-VO genannten Fällen wird die Auflösung durch das zuständige Gericht oder die zuständige Behörde des Mitgliedstaats angeordnet, in dem der EVTZ seinen Sitz hat.
Die Liquidation erfolgt nach den Vorschriften des Sitzstaates, die für vergleichbare Fälle gelten (z.B. Insolvenzrecht). In dieser Hinsicht weicht der EVTZ also nicht von den sonstigen juristischen Personen des nationalen Rechts ab.

M. Tauglichkeit für grenzüberschreitenden ÖPNV
Die Grundlegende Analyse der Tauglichkeit der Rechtsform für ÖPNV-Projekte wurde hier dargestellt.

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[1] Nach Art. 288 Abs. 2 AEUV (ex-Art. 249 EGV) ist die Verordnung allgemein verbindlich und in allen Mitgliedstaaten unmittelbar anwendbar.

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N. Literatur

• Franz-Joseph Peine/Thomas Starke, Der europäische Zweckverband. Zum Recht der Europäischen Verbünde für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ), Landes- und Kommunalverwaltung (LKV) 2008, S. 402-405 (in Beck-online zugänglich);

• Christof Gladow, Praxis der Kommunalverwaltung. Förderprogramme für Kommunen im Land Brandenburg, 3.2.4 Europäischer Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) (in Beck-online zugänglich);

• BussmannSamTer2009;

• Dołzbłasz Sylwia, Graczyk Andrzej, Współpraca transgraniczna w Polsce po akcesji do UE, Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2010;

• Katarzyna Wlazlak, Rozwój regionalny jako zadanie administracji publicznej, Wolters Kluwer Polska, 2010;

O. Online-Dokumente
Empfehlenswert ist die spezielle Webpräsenz des Ausschusses der Regionen der EU, die dem EVTZ (eng. EGTC) gewidmet ist.

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