Das Planfeststellungsverfahren nach dem NABEG

Die Besonderheiten zum Planfeststellungsverfahren nach §§ 43 ff. EnWG

in Arbeit

A. Einleitung

Durch die verstärkte Umstellung der Energieversorgung hin zu erneuerbaren Energien und der grenzüberschreitende Stromhandel erfolgt eine Zäsur für den Ausbau der Netzinfrastruktur an sich. Dieser muss entscheidend vorangetrieben werden um den Strom zum Verbraucher zu bringen. Speziell betrifft dies die Übertragungsnetze in Deutschland. Hierbei ergibt sich die Aufgabe daraus, dass die für den Wandel der Energieversorgung notwendigen Netzinfrastrukturen im Bereich der Stromnetze zur Verfügung zu stellen sind. Aus diesem Grund hat der deutsche Gesetzgeber das NABEG geschaffen.[1]
Im Bezug auf die Planfeststellung erfolgt durch das NABEG keine Neuerung, sondern eine Erweiterung des Vorbehalts der Planfeststellung. Das Planfestsellungsverfahren wird in den §§ 18 - 28 des NABEG normiert. Dabei wurde der dritte Abschnitt des NABEG auf die Regelungen der §§ 43 ff. EnWG aufgesetzt und überdeckt diese punktuell durch besondere Regelungen. Eine dieser besonderen Regelung ist das Antragserfordernis gem. § 19 NABEG.
Vor diesem Hintergrund soll im Weiteren der Verfahrensablauf näher erläutert werden hierbei wird insbesondere auf die dort anzutreffenden Besonderheiten eingegangen. Im Anschluss erfolgt ein kurzer Blick auf die Regelung des § 26 NABEG und abschließend folgt ein kurzer Abschnitt über die vorrangige Besitzzuweisung gem. § 27 NABEG.

B. Der Verfahrensablauf

1. Antrag auf Planfeststellung

a. Allgemeines

Im Unterschied zum Planfeststellungsverfahren nach den §§ 43 ff. EnWG beginnt das Planfeststellungsverfahren gem. § 19 NABEG mit dem Antrag des Vorhabensträgers. Diese Anforderung ist nach S. 1 Grundbedingung für die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens. Verfahrensrechtlich ist somit von einem Antragsverfahren die Rede. S. 2 ermöglicht dem Vorhabenträger die Chance das Planfestsellungsverfahren auch für Teilabschnitte seines Gesamtvorhabens durchführen zu lassen. S. 3 und 4 enthalten Bedinungen für den Inhalt des Antrags.[2]
Diese Notwendigkeit eines Antrags entspricht jener aus § 73 Abs. 1 S. 1 VwVfG . Hierbei besteht der maßgebliche Unterschied jedoch darin, dass der zu stellende Antrag nach § 19 NABEG lediglich die Basis für die anschließende Antragskonferenz bildet. Erst auf Basis dieser erfolgt die Einreichung der Pläne nach § 21 NABEG. [3]
Auch muss der Antrag in formeller Hinischt einigen Kriterien gerecht werden. Welche Kriterien dies im einzelnen sind werden durch das NABEG, EnWG und VwVfG nicht ausdrücklich bestimmt. Diese ergeben sich jedoch aus allgemeinen Grundsätzen. So muss der Antrag zumindestens den Namen und die Anschrift des Vorhabensträgers beinhalten. Des Weiteren muss das Antragsziel klar sein. Hierzu muss der Antrag hinreichend bestimmt sein. Dieser darf nicht mit einer Bedinung belegt sein.[4]

b. Aufteilungsrecht

Nach § 19 S. 2 NABEG hat der Vorhabenträger das Wahlrecht das Planfest-stellungsverfahren auf einzelne, angemessene Teilabschnitte der gesamten Trassen auf zu teilen. Bei der Abschnittsbildung handelt es sich um ein planungsrechtlich, zulässiges Instrument. Zudem ist diese zwar als ein Instrument sachgerechter und überschaubarer Strukturierung planerischer Problemlösungen erlaubt, jedoch unterliegt sie der Kontrolle, ob diese sich im Rahmen des planerischen Gestaltungsspielraums aufhält. Hiervon ist dann auszugehen, wenn die Planfeststellung in Teilen nicht zur Folge hat, dass die durch die Folgeabschnitte aufgeworfenen Probleme nicht übersehen und nicht beseitigt werden. Insofern erfordert dies eine Prognose auf Folgeabschnitte entsprechend eines vorläufigen, positiven Gesamturteils. Danach ist eine Abschnittsbildung dann nicht zulässig, wenn dem Gesamtvorhaben von vornherein undurchdringbare Hindernisse im Weg stehen.[5]
Hierdurch ist es für den Vorhabenträger möglich die Planfestsellung durch verschiedene Verfahren durchzuführen. Diese sind dadurch gekennzeichnet, dass jene zwar selbstständig sind, jedoch mit weiteren Abschnitten ein Gesamt- Planungsvorhaben vollenden sollen. Grundsätzlich ist die Abschnittsbildung gerade bei größeren Vorhaben nicht zu umgehen. Gleiches gilt in jenen Fällen, in denen die Realisierung bestimmter Abschnitte eilig ist. Darüber hinaus macht die Abschnittsbildung auch dann Sinn, wenn das komplette Verfahren sehr umfassend ist.
Allerdings darf die abschnittweise Antragsstellung zudem nur dann stattfinden, wenn angemessene Abschnitte von der gesamten Trasse gebildet werden. Die Frage der Angemessenheit der jeweilligen Abschnitte ist im Einzelfall zu prüfen. Auf jeden Fall darf keine willkürliche Abschnittsbildung erfolgen. Auch darf die Abschnittsbildung nicht von sachfremden Kriterien abhängig gemacht werden. Als sachgerechte Kriterien sind u.a. die Verschiedenheit der sich im Rahmen des Gesamtprojekts ergebenden Konflikte bzw. die Planung der Abschnitte zwischen zwei bestehenden Netzknotenpunkten möglich.[6]

c. Antragsinhalt

Anforderungen für den Inhalt des Antrags des Vorhabensträgers auf Planfeststellung sind in S. 3 und 4 enthalten. Dabei enthält S. 4 mit der Formulierung „Der Antrag muss….“, zwingende inhaltlich Vorgaben. Im Unterschied hierzu normiert S. 3, entsprechend seinem Wortlaut „Soll.....", Soll – Anforderungen für den Inhalt des Antrages.[7]
Nach S. 4 muss der Vorhabensträger einen Vorschlag für den beabsichtigten Verlauf der Trasse sowie eine Darlegung zu in Frage kommenden Alternativen seinem Antrag beifügen. Zudem muss dieser Erläuterungen zur Auswahl zwischen den in Frage kommenden Alternativen unter Berücksichtigung der erkennbaren Umweltauswirkungen in seinem Antrag mit aufnehmen. Darüber hinaus muss der Antrag eine entsprechende Erläuterung über die Voraussetzungen beinhalten, soweit es sich bei der gesamten Ausbaumaßnahme oder für einzelne Streckenabschnitte nur um unwesentliche Änderungen nach § 25 NABEG handelt. Ergänzend nach S. 3 kann der Antrag Informationen beinhalten, welche die Festlegung des Untersuchungsrahmens nach § 20 Abs. 3 NABEG ermöglichen. Diese sind vom Vorhabensträger in verständlicher Form darzulegen.

2. Antragskonferenz und Bestimmung des Untersuchungsrahmens

Im Unterschied zum Planfeststellungsverfahren nach den §§ 43 ff. EnWG muss gem.§ 20 NABEG durch die Planfeststellungsbehörde eine Antragskonferenz unverzüglich nach Einreichen des Antrags des Vorhabenträgers erfolgen. Dabei normiert § 20 NABEG verfahrensrechtliche wie auch marteiellrechtliche Anforderungen für die Durchführung der Antragskonferenz. Als wohl wichtigste inhaltliche Vorgabe ist § 20 Abs. 1 S. 2 NABEG anzusehen, welcher den Prüfungsumfang der Antragskonferenz festlegt. Danach erstreckt sich diese auf Gegenstand, Umfang und Methoden der Unterlagen nach § 6 UVPG und weitere für die Planfeststellung bedeutsame Fragen.[8]
Mit dieser Antragskonferenz werden zwei Ziele verfolgt. Zum einem soll durch diese das Planfeststellungsverfahren beschleunigt werden und zum anderen zur Verfahrenstranparenz, Akzeptanz und Befriedung dienen. Um dem Informationszweck gerecht zu werden, sollen sich entgegenstehende öffentliche als auch private Belange während der Durchführung des Verfahrens möglichst frühzeitig ans Licht kommen um entsprechend im Rahmen der Abwägung beachtet werden zu können.[9]

a. Antragskonferenz

An der Antragskonferenz sind zunächst nach § 20 Abs. 1 NABEG der Vorhabenträger gem. § 3 Abs. 2 NABEG und die Vereinigungen und Träger, die in öffentlichen Belange betroffenen sind, zu beteiligen. Auch sind Träger öffentlicher Belange an der Antragskonferenz zu beteiligen. Von diesen sind grundsätzlich Behörden erfasst. Hierzu können sowohl natürliche wie auch juristische Personen zählen, welche durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes öffentliche Aufgaben zugewiesen wurden. Demgegenüber zählen Naturschutzverände nicht hierzu. Gemeinden müssen beteiligt werden, soweit diese als Träger öffentlicher Belange tätig werden. Dies ist in der Regel bei vom Staat auf die Gemeinde übertragenen Aufgaben der Fall. Abschließend sind auch Vereinigungen nach § 3 Abs. 2 NABEG an der Antragskonferenz zu beteiligen.[10]
Des Weiteren muss der Träger der öffentlichen Belange von der Planfeststellung betroffen sein. Betroffen sind auf jeden Fall jegliche Träger öffentlicher Belange, deren Sachentscheidung aufgrund der Konzentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses nicht notwendig sind. Auch können Träger öffentlicher Belange von der Planfeststellung betroffen sein, denen abweichende Anhörungs-, Beratungs-, Begutachtungs-, Anregungs, oder Vorschlagsrechte gebühren. Vorsichtshalber ist der Kreis der Träger öffentlicher Belange wegen des Informationszwecks der Antragskonferenz weit zu ziehen. Dies hat auch vor dem Hintergrund einer möglichst abgewogenen Bestimmung des Untersuchungsrahmen als auch im Hinblick auf den notwendigen Inhalt der nach § 21 NABEG einzureichenden Unterlagen so zu erfolgen. Zur Orientierung sind in der Praxis Listen mit möglichen Behörden und Träger öffentlichen Belangen in Erlassen sowie Rundschreiben enthalten.[11]

Zudem ist die Antragskonferenz gem. § 20 Abs. 2 S. 3 NABEG öffentlich. Hierdurch wird deutlich, dass eine Betroffenheit für die Teilnahnme an dieser nicht notwendig ist. Folglich wird hierdurch der Kreis der Teilnehmer auf jedermann erweitert. Die Unterrichtung der Öffentlichkeit erfolgt im amtlichen Verkündungsblatt und über die Internetseite der Planfeststellungsbehörde und in örtlichen Tageszeitungen, die in dem Gebiet verbreitet sind, auf das sich das Vorhaben voraussichtlich auswirken wird.[12]

b. Festlegung des Untersuchungsrahmens

Als Ergebnis der Antragskonferenz legt die Planfeststellungsbehörde gem. § 20 Abs. 3 S. 1 NABEG den Untersuchungsrahmen für die Planfeststellung fest und bestimmt den notwendigen Inhalt für die einzureichenden Pläne nach § 21 NABEG. Dabei sollen gem. § 20 Abs. 3 S. 2 NABEG die Festlegungen innerhalb einer Frist von zwei Monaten nach Antragstellung abgeschlossen sein. Durch diese Bestimmung wird eine effiziente Durchführung der Planfeststellung sichergestellt. Auch werden spätere Verzögerungen ausgeschlossen.[13]

3. Einreichen der Pläne

Basierend auf der Festlegung des Untersuchungsrahmens sind im Weiteren § 21 NABEG die Pläne vom Vorhabensträger einzureichen. Dabei beschränkt sich diese Einreichungspflicht nach § 21 Abs. 1 NABEG nur auf die Durchführung des Anhörungsverfahrens. Somit stellt dies eine Spezialregelung zu § 73 Abs. 1 VwVfGdar. Dieser reicht demnach weit über die Regelung des § 73 Abs. 1 VwVfG hinaus. Das EnWG enthält diesbezüglich keine eigenständige Norm.[14]

Mit der Regelung soll eine effiziente Durchführung des Planfeststellungs-verfahrens ermöglicht werden. Hierzu dienen insb. die Verwendung der in der Antragskonferenz ermittelteten Ergebnisse sowie § 21 Abs. 4 NABEG.[15]
Im Hinblick auf die Pflicht zum Einreichen der Pläne gem. § 21 Abs. 1 NABEG ist anzumerken, dass diese von § 73 Abs. 1 VwVfG nur dadurch unterscheidet, dass der Plan auf den Ergebnisen der Antragskonferenz beruht. Ferner unterscheidet das NABEG nicht zwischen der Anhörungsbehörde und der Planfeststellungsbehörde. Auch folgt aus § 21 Abs. 1 NABEG, dass der Plan nicht mit dem Antrag auf Planfeststellung gem. § 19 NABEG gleichzusetzen ist. Dies ist damit zu begründen, dass der Antrag nach § 19 NABEG gerade die Grundlage für die Antragskonferenz gem. § 20 NABEG darstellt und der Inhalt des Plans nach dem Wortlaut des § 21 Abs. 1 NABEG auf deren Ergebnisse aufbaut. Dies bedeutet aber nicht, dass der Vorhabensträger strikt an die Ergebnisse der Antragskonferenz gebunden ist. Gleiches gilt für die Festlegungen nach § 20 Abs. 3 S. 1 NABEG. Diesen kommt nur eine unterstüzende und hilfeleistende Aufgabe zu. Nur ein derartiges, die Flexibilität erhaltendes Verständnis ermöglicht die Realisierung der gesetzgeberischen Zielvorstellung das Planfeststellungsverfahren effizienter zu gestalten. Inhaltliche Anforderungen sind in den Absätzen 2 – 4 enthalten.[16]

4. Umweltverträglichkeitsprüfung, § 23 NABEG

Ferner erfolgt im Rahmen des Planfeststellungsverfahren eine Umweltverträglichkeitsprüfung gem. § 23 NABEG. Dieser normiert einen sehr engen Prüfungsumfang, indem dieser anordnet, im Rahmen der Umweltverträglichkreitsptüfung können nur zusätzliche oder andere erhebliche Umweltauswirkungen der beantragten Stromleitung Berücksichtigung finden. Dies bedeutet, dass Kriterien die bereits in der startegischen Umweltprüfung bei der Bundesfachplanung berücksichtigt wurden, nicht erneut zu prüfen sind. Hierbei ist allerrdings zu beachten, dass es sich bei dieser Vorschrift um eine Ermessensvorschrift handelt. Demnach liegt es bei der Behörde die prüfungsrelevanten Kriterien zu bestimmen. Hierdurch wird das Planfeststellungsverfahren vereinfacht und beschleunigt.

C. Zusammentreffen mehrerer Vorhaben, § 26 NABEG

Eine weitere Besonderheit im Hinblick auf das Planfeststellungsverfahren wird in § 26 NABEG normiert. § 26 NABEG wird dem Gebot der Verfahrensbündelung gerecht. Auch kommt durch § 26 NABEG der Grundsatz der Einheitlichkeit der Planungsentscheidung besonders zum Ausdruck.
Dieser ordnet in S. 1 an, dass eine einheitliche Entscheidung für die Erichtung, den Betrieb wie auch die Änderung von Hochspannungsleitungen mit einer Nennspannung von 110 kV oder mehr, die nicht im Bundesnetzplan aufgeführt sind in einem einheitlichen Verfahren ergehen kann. Dies aber nur dann, wenn diese Leitungen mit einer Leitung nach § 2 Abs. 2 NABEG auf einem Mehrfachgestänge geführt werden. Hierbei ist der Verweis auf § 2 Abs. 2 NABEG ein bisschen unglücklich, denn dieser enthält eine Regelung zu einer Verordnungsermächtigung. Insofern kann wegen dem Erforderniss, dass die Leitungen auf einem Mehrfachgestänge geführt werden müssen ist an dieser Stelle wohl davon auszugehen, dass § 2 Abs. 3 NABEG gemeint war.
Die Regelung steht somit im Zusammenhang mit § 2 Abs. 3 NABEBG und § 78 VwVfG. Nach § 2 Abs. 3 NABEG fällt der Neubau von Hoch- und Höchst-spannungsfreileitungen sowie von Bahnstromfernleitungen, die nicht bereits von § 2 Abs. 1 NABEG erfasst sind, unter die Regelungen des NABEG. Wenn die Vorhabenträger diese Leitungen zusammen mit einer Leitung nach § 2 Abs. 1 NABEG auf einem Mehrfachgestänge zu führen planen und deshalb ein einheitliches Verfahren anstrengen greift § 26 NABEG. Hierdurch darf das Verfahren der Bundesfachplanung oder der Planfeststellung nicht wesentlich verzögert werden.[17]

Im Relation zum § 78 VwVfG bildet § 26 NABEG eine Sondervorschrift. § 26 S. 1 NABEG ergänzt die Regelung des § 78 VwVfG nur und schließt diese nicht aus. Dabei beinhaltet § 26 S. 1 NABEG den Grundfall, in welchen mehrere Vorhaben dergestalt zusammentreffen, dass eine Entscheidung über diese ausschließlich gleichzeitig erfolgen kann. Unabhängig vom materiell-rechtlichen Kern richtet sich das Verfahren gem. S. 3 stets nach den Vorgaben des dritten Abschnitts.[18]

1. Mehrere Vorhaben

Ein einheitliches Planfeststellungsverfahren kommnt nach § 26 S. 1 NABEG dann zum Tragen, wenn mehrere Leitungen innerhalb eines Trassenkorridors geführt und deswegen auf einem Mehrfachgestänge geführt werden müssen. Dies sind die Fälle, in denen mehrere, eigenständige Leitungen, welche dergestalt zusammentreffen, dass für diese ausschließlich eine einheitliche Entscheidung möglich erscheint. Hieraus folgend kann für diese gemeinsam mit einer im Bundesnetzplan aufgenommenen Höchstspannungsleitung eine gemeinsame Planfestsellung beantragt werden.[19]
Des Weiteren muss für die Konzentrationswirkung des § 26 NABEG ein Antrag auf die gemeinsame Durchführung der Planfeststellungsverfahren seitens der Vorhabenträger gestellt werden. Hierbei ist die Formulierung nicht eindeutig, ob ein einziger Planfeststellungsantrag der Vorhabenträger für sämtliche Vorhaben notwendig ist oder ob mehrere Planfeststellungsanträge für diverse Vorhaben und daneben ein Antrag auf einheitliche Entscheidung erforderlich ist. Nach dem Wortlaut der Gesetzesbegründung müssen die Anträge gleichzeitig gestellt werden. Dies spricht dafür, dass die Anträge aufeinander Bezug nehmen sollen.[20]
Zudem ist ein enger zeitlicher Zusammenhang der Planungen für eine einizige Planfeststellung notwendig. Entsprechend der Rspr. zu § 78 VwVfG resultiert die Notwendigkeit aus einem engen, räumlichen, zeitlichen und funktionalen Zusammenhang.[21]


2. Einheitliche Verwaltungsentscheidung

D. Vorzeitige Besitzzuweisung, § 27 NABEG

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Quellen:

[1] BT-Drs. 17/6249, S. 1; Eckpunkte zum NABEG, S. 1.
[2] BerlKommEnR, Naujoks, § 18 NABEG, Rn. 1; BR-Drs. 342/11, S. 48; Appel, UPR 2011, 406, 409; Hermes, in: Schneider/Theobald, EnWR, § 7, Rn. 112.
[3] Wiesendahl, in: de Witt/Scheuten, NABEG, § 19, Rn. 1, 2, 4.
[4] Wiesendahl, in: de Witt/Scheuten, NABEG, § 19, Rn. 5; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 22, Rn. 58; Schmitz, in: SBS, VwVfG, § 22, Rn. 45, 47; Ritgen, in: Knack/Henneke, VwVfG, § 22, Rn. 18, 20; Heßhaus, in: BeckOK VwVfG, § 22, Rn. 25 ff.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 22, Rn. 58, 60.
[5] BVerwG, NVwZ 2010, 1486, 1488; Bonk/Neumann, in: SBS, VwVfG, § 73, Rn. 23; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 72, Rn. 30; BVerwG, NVwZ 1996, 1016, 1021; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 74, Rn. 29b; Sauthoff, in: Johlen Münchner Prozessformularbuch, J III 2., Anmerkung Nr. 20; BVerwG, NVwZ 2010, 1486, 1488; Greinacher, ZUR 2011, 305, 309;Weyer, Netzausbau in Deutschland, S. 34.
[6] Wiesendahl, in: de Witt/Scheuten, NABEG, § 19, Rn. 9; BVerwG, NVwZ 1996, 1016, 1021; BT-Drs. 17/6073, S. 28; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 72, Rn. 30; BVerwG, NVwZ 2010, 1486, 1488.
[7] Wiesendahl, in: de Witt/Scheuten, NABEG, § 19, Rn. 13.
[8] Wiesendahl, in: de Witt/Scheuten, NABEG, § 20, Rn. 1, 2
[9] Wickel, in: Fehling/Kastner/Störmer, R. NK-VerwR/VwVfG, § 73, Rn. 20; Wiesendahl, in: de Witt/Scheuten, NABEG, § 20, Rn. 3; BT-Drs. 17/6073, S. 28.
[10] Wiesendahl, in: de Witt/Scheuten, NABEG, § 20, Rn. 8; Grigoleit, in: BeckOK BauGB, § 4, Rn. 5; Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 4, Rn. 3; Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, § 4, Rn. 3.
[11] Wiesendahl, in: de Witt/Scheuten, NABEG, § 20, Rn. 11, 13, 15; Sangenhadt, in: Steinbach, NABEG, EnLAG/EnWG, § 20 NABEG, Rn. 41.
[12] Wiesendahl, in: de Witt/Scheuten, NABEG, § 20, Rn. 29.
[13] BR-Drs. 342/11, S. 46.
[14] Wiesendahl, in: de Witt/Scheuten, NABEG, § 21, Rn. 1.
[15] BT-Drs. 17/6073, S. 28; Wiesendahl, in: de Witt/Scheuten, NABEG, § 21, Rn. 2.
[16] BT-Drs. 17/6073, S. 29.
[17] Wiesendahl, in: de Witt/Scheuten, NABEG, § 26, Rn. 7 – 9; BerlKommEnR/Naujoks, § 26 NABEG, Rn. 10.
[18] Wiesendahl, in: de Witt/Scheuten, NABEG, § 26, Rn. 10, 15.
[19] Wiesendahl, in: de Witt/Scheuten, NABEG, § 26, Rn. 10, 15.
[20] BT-Drs. 17/6073, S. 30; BR-Drs. 342/11, S. 49.
[21] Wiesendahl, in: de Witt/Scheuten, NABEG, § 26, Rn. 26; Bourwieg, in: Steinbach, NABEG/EnLAG/EnWG, § 26 NABEG, Rn. 20 f..
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