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Effizienzvergleich
Begriff und Bedeutung des Effizienzvergleichs, der Effizienzvorgabe und des Effizienzwertes als zentraler Mechanismen der Anreizregulierungsverordnung
Der Effizienzvergleich, der als Herzstück der Anreizregulierung bezeichnet wird [Ruge, in: Schneider/Theobald, Recht der Energiewirtschaft, § 18, Rn. 31], ist in den § 11 ARegV bis § 16 ARegV geregelt. Auf dem von der Regulierungsbehörde gem. § 12 Abs. 1 Satz 1 ARegV bundesweit durchzuführenden Effizienzvergleich basieren die Effizienzvorgaben für die Netzbetreiber, die in der Regel zur schrittweise Absenkung ihrer Erlösobergrenzen führen.
Die Folge dieses Regulierungsansatzes ist - anders ausgedrückt -, dass sich die Erlösobergrenze aller Netzbetreiber am Kostenniveau des effizientesten Netzbetreibers zu orientieren hat. Langfristig müssen alle Netzbetreiber diese (höchste) Effizienz erreichen. Nachstehend wird die Ermittlung des Effizienzwertes im Wege des Effizienzvergleichs näher erläutert.
A. Nicht beeinflussbare Kosten und Ineffizienzen
Beim Effizienzvergleich sind die sog. beeinflussbaren und die nicht beeinflussbaren Kosten zu unterscheiden. Diese Unterscheidung ist bereits in § 21a EnWG enthalten. Die §§ 11 ff. ARegV präzisieren diese Unterscheidung und stellen fest, welche Kosten:
- dauerhaft nicht beeinflussbar und deshalb bedingungslos im Netzentgelt zu berücksichtigen sind;
- vorübergehend nicht beeinflussbar sind, weil sie auch beim effizientesten Netzbetreiber vorkommen, so dass sie ebenfalls im Netzentgelt zu berücksichtigen sind;
- als Ineffizienz bezeichnet werden können, also vom Netzbetreiber im konkreten Fall beeinflussbar und deshalb schrittweise abzubauen sind.
Die Unterscheidung zwischen beeinflussbaren und nicht beeinflussbaren Kosten ist notwendig, da sich die Anreizregulierung ausschließlich auf die beeinflussbaren Kosten beziehen kann, § 21a Abs. 4 Satz 6 EnWG [Eine ausführliche Darstellung hierzu bei Ruge, in: Schneider/Theobald, Recht der Energiewirtschaft, § 18, Rn. 45 ff. Insbesondere ist hier die kritische Auseinandersetzung des Autors mit dem Begriff der vorübergehend nicht beeinflussbaren Kosten in der ARegV sowie in der Auffassung der BNetzA beachtenswert]. Nur bei den beeinflussbaren Kosten ist es dem Netzbetreiber möglich, selbst an der Effizienz des Unternehmens zu arbeiten. Die Regulierung darf nur in einem zumutbaren Rahmen erfolgen, in dem die Vorgaben tatsächlich eingehalten werden können.
1. Dauerhaft nicht beeinflussbare Kosten
Die dauerhaft nicht beeinflussbaren Kosten können grundsätzlich nicht durch den Netzbetreiber reduziert werden. Deshalb können sie keiner Anreizregulierung unterliegen. Sie müssen deshalb (nach Abzug der eventuellen, ebenso nicht beeinflussbaren Erlösen) in den Netznutzungsentgelten in jedem Fall berücksichtigt werden und werden beim Effizienzvergleich außer Acht gelassen. Gem. § 12 Abs. 2 ARegV wird der Effizienzwert in Bezug auf die Kosten des Netzbetriebes erst nach Abzug der dauerhaft nicht beeinflussbaren Kosten festgelegt.
Die dauerhaft nicht beeinflussbaren Kosten können grundsätzlich nicht durch den Netzbetreiber reduziert werden. Deshalb können sie keiner Anreizregulierung unterliegen. Sie müssen deshalb (nach Abzug der eventuellen, ebenso nicht beeinflussbaren Erlösen) in den Netznutzungsentgelten in jedem Fall berücksichtigt werden und werden beim Effizienzvergleich außer Acht gelassen. Gem. § 12 Abs. 2 ARegV wird der Effizienzwert in Bezug auf die Kosten des Netzbetriebes erst nach Abzug der dauerhaft nicht beeinflussbaren Kosten festgelegt.
Welche Kosten im Einzelnen dauerhaft nicht beeinflussbar sind, regelt § 11 ARegV, wobei der gesetzliche Rahmen hierfür bereits in § 21a Abs. 4 EnWG vorgegeben ist. In § 11 Abs. 2 ARegV werden sie aufgezählt. Zu den klassischerweise dauerhaft nicht beeinflussbaren Kosten gehören insbesondere Steuern, Abgaben und auf gesetzlicher Grundlage zu tragende Kosten (vorgelagerte Netzbetreiber, Zahlungen gem. EnWG oder EEG usw.) aber gem. § 21a Abs. 4 Satz 2 EnWG auch "(...) Kostenanteile (infolge von) nicht zurechenbaren strukturellen Unterschieden der Versorgungsgebiete (...) beruhen (...)".
Die in § 11 Abs. 2 ARegV enthaltene, vom Wortlaut her als abschließend konzipierte Aufzählung der dauerhaft nicht beeinflussbaren Kosten ist problematisch. Denn sie ist enger gefasst, als die Vorgabe aus höherrangigem Recht (§ 21 Abs. 4 Satz 2 f. EnWG: "insbesondere..."), was unzulässig sein dürfte [Deshalb betrachtet auch Ruge, in: Schneider/Theobald, Recht der Energiewirtschaft, § 18, Rn. 45 die Auflistung des § 11 Abs. 2 ARegV als eine nicht abschließende.] Insofern ist bei der Feststellung der Beeinflussbarkeit einzelner Kosten des Netzbetreibers weniger auf die Frage der Dauerhaftigkeit bzw. ihrer Übernahme in die Liste des § 11 Abs. 2 ARegV abzustellen und mehr auf die Frage, inwiefern die jeweiligen Kosten vom Netzbetreiber tatsächlich beeinflusst werden können oder nicht. Kann der Netzbetreiber Kosten per se oder aber in seiner konkreten Situation definitiv nicht beeinflussen, dürfen diese nicht unter die Effizienzvorgabe fallen.
2. Vorübergehend nicht beeinflussbare Kosten
Eine etwas verwirrende Bezeichnung ("vorübergehend nicht beeinflussbare Kosten") wird benutzt, um die an sich beeinflussbaren Kosten eines (möglichst) effizienten Netzbetriebes zu beschreiben. Die vorübergehend nicht beeinflussbaren Kosten sind aus Sicht des Gesetzgebers ebenfalls nicht zu beanstanden. Das sind diejenigen Kosten, welche nach der Effizienzanalyse vergleichbarer Netzbetreiber (Vergleich gem. § 12 ARegV) mit dem betroffenen Unternehmen als einwandfrei anzusehen sind, weil auch der effizienteste Netzbetreiber Kosten in dieser Höhe tragen muss. Die genauen Parameter für den Vergleich nach § 12 ARegV nennt § 13 ARegV. Welche Kosten dabei in die Berechnung einfließen, bestimmt § 14 ARegV.
Eine etwas verwirrende Bezeichnung ("vorübergehend nicht beeinflussbare Kosten") wird benutzt, um die an sich beeinflussbaren Kosten eines (möglichst) effizienten Netzbetriebes zu beschreiben. Die vorübergehend nicht beeinflussbaren Kosten sind aus Sicht des Gesetzgebers ebenfalls nicht zu beanstanden. Das sind diejenigen Kosten, welche nach der Effizienzanalyse vergleichbarer Netzbetreiber (Vergleich gem. § 12 ARegV) mit dem betroffenen Unternehmen als einwandfrei anzusehen sind, weil auch der effizienteste Netzbetreiber Kosten in dieser Höhe tragen muss. Die genauen Parameter für den Vergleich nach § 12 ARegV nennt § 13 ARegV. Welche Kosten dabei in die Berechnung einfließen, bestimmt § 14 ARegV.
3. Beeinflussbare Kosten (Ineffizienzen)
Die im Vergleich mit anderen Netzbetreibern als vermeidbar identifizierten Kosten (beeinflussbare Kosten) werden auch als sog. Ineffizienzen bezeichnet. Unter bestimmten, in § 15 ARegV genannten Fällen können dabei besondere Umstände des Netzbetreibers zusätzlich berücksichtigt werden, so dass der als "ineffizient" identifizierte Kostenbereich noch reduziert werden kann. Im Übrigen sind die Ineffizienzen abzubauen.
Die im Vergleich mit anderen Netzbetreibern als vermeidbar identifizierten Kosten (beeinflussbare Kosten) werden auch als sog. Ineffizienzen bezeichnet. Unter bestimmten, in § 15 ARegV genannten Fällen können dabei besondere Umstände des Netzbetreibers zusätzlich berücksichtigt werden, so dass der als "ineffizient" identifizierte Kostenbereich noch reduziert werden kann. Im Übrigen sind die Ineffizienzen abzubauen.
Die ermittelten Ineffizienzen sind das entscheidende Ergebnis der Effizienzanalyse und fließen in die Berechnung der Erlösobergrenze entsprechend ein.
Mit dem Effizienzvergleich wird die Effizienz des Netzbetreibers in der Weise ermittelt, dass seine Kostenstruktur in Form von Kennzahlen analysiert wird [Ruge, in: Schneider/Theobald, Recht der Energiewirtschaft, § 18, Rn. 32]. Dabei werden solche Faktoren berücksichtigt, wie:
- Kostenniveau aller Netzbetreiber,
- geografische und sonstige Gegebenheiten des jeweiligen Netzbetreibers,
- Anlagevermögen des Netzbetreibers,
- sonstige Umstände, deren Einfluss auf seine Effizienz der Netzbetreiber nachweist (§ 16 Abs. 2 ARegV).
Der Vergleich erfolgt gem. §§ 13 und 14 ARegV in der Weise, dass die sog. Aufwandsparameter aus § 14 ARegV (vereinfacht ausgedrückt sind es die gem. § 6 ARegV ermittelten Kosten abzüglich der dauerhaft nicht beeinflussbaren Kosten) ins Verhältnis zu den Vergleichsparametern gem. § 13 ARegV gesetzt werden. Als Vergleichsparameter wird insgesamt der Umfang der vom Netzbetreiber erbrachten Leistungen zugrunde gelegt, auf den sich seine Kosten beziehen, d. h. gem. § 13 Abs. 3 ARegV z. B. die Anzahl der Anschlüsse, versorgte Fläche, Leitungslänge usw.
Der Vergleich wird dabei entsprechend dem Gebot der Robustheit gem. § 21a Abs. 5 S. 5 EnWG auf zwei Wegen parallel vorgenommen. In § 12 i. V. m. Anlage 3 zu ARegV ist vorgesehen, dass der Effizienzvergleich nach zwei Berechnungsmethoden erfolgen soll:
- der Dateneinhüllungsanalyse (Data Envelopment Analysis - DEA) und
- der Stochastischen Effizienzgrenzenanalyse (Stochastic Frontier Analysis - SFA).
So wird auf der Grundlage der Kostenbasis sowie nach Maßgabe der §§ 12 ff. ARegV ein individueller Effizienzwert des Netzbetreibers berechnet. Aus diesem Effizienzwert - der mit den Werten anderer Netzbetreiber verglichen wird - ergibt sich die individuelle Effizienzvorgabe für den Netzbetreiber. Je schlechter der Effizienzwert, desto strenger die Effizienzvorgabe, weil geringere Effizienz ein höheres Kosteneinsparungspotenzial bietet [Ruge, in: Schneider/Theobald, Recht der Energiewirtschaft, § 18, Rn. 32]. Das Unternehmen mit dem besten Verhältnis zwischen Leistungserbringung und Aufwand wird als das effizienteste betrachtet [Ruge, in: Schneider/Theobald, Recht der Energiewirtschaft, § 18, Rn. 35] und erhält den Effizienzwert von 100%. Alle anderen Unternehmen erhalten einen entsprechend niedrigeren Wert, der allerdings nicht niedriger als 60 % sein darf. Da es dem Unternehmen unmöglich ist, in einer so kurzen Zeit so hohe Einsparungen vorzunehmen.
In § 16 Abs. 2 ARegV ist eine Anpassung der Effizienzvorgabe für den Fall vorgesehen, dass die Vorgabe mit zumutbaren Maßnahmen nicht erreicht bzw. übertroffen werden kann. Allerdings trägt der Netzbetreiber die Nachweispflicht, dass er die Vorgabe nicht erreichen bzw. übertreffen kann.
Gem. § 16 ARegV wird der Effizienzwert in der Weise bei der Berechnung der Erlösobergrenzen berücksichtigt, dass die als ineffizient (und damit an sich überflüssig) identifizierten Kosten schrittweise abzubauen sind. Die Regulierungsbehörde legt deshalb einen Pfad fest, auf dem der Netzbetreiber die (angestrebte) Effizienz zu erreichen hat, so dass er am Ende dieses Pfades lediglich Erlöse aufweist, welche im Verhältnis auch der effizienteste Netzbetreiber erzielt hätte.
Die Erlösobergrenze wird für die einzelnen Jahre auf einem Niveau festgelegt, das sich aus der schrittweise Absenkung der Ineffizienzen ergibt.
Das komplexe, oben geschilderte Verfahren muss in manchen Fällen nicht angewendet werden. Nach Maßgabe des § 24 ARegV können kleinere Netzbetreiber (bis zu 15.000 Kunden bei Gasnetz, 30.000 bei Strom) eine vereinfachte Effizienzvorgabe beantragen, die dann für die betroffene Regulierungsperiode maßgeblich ist. Hier wurde für die erste Regulierungsbehörde ein gemittelter Wert von 87,5 % angenommen.
Kategorie: CategoryEnergierecht, CategroyEnergierechtLexikon
Siehe auch:
- Artikel über die Anreizregulierung sowie Regulierung der Netzentgelte
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