(rechtliches) Konzept des Nationalparks in Österreich und der Schweiz

A. Österreich

Österreich hat Stand 10. August 2015 sechs Nationalparke.

1. Verfassungsrechtliche Grundlagen

a. Der Bundesrepublik Österreich

Die Grundlage für die Gründung der Nationalparke in Österreich ist regelmäßig eine Vereinbarung gemäß Artikel 15a. Abs. 1 Bundesverfassungsgesetz (B-VG) . In der Grundidee sind diese Vereinbarungen dem deutschen Staatsvertrag ähnlich. Diese Vereinbarungen enthalten die grundsätzlichen Regelungen für den jeweiligen Nationalpark. Eine Vereinbarung zwischen Bund und Ländern scheint nicht nötig zu sein, da wie in Deutschland durch Art. 70 Abs. 1 GG auch in Österreich gem. Art. 10. Abs. 1 B-VG die Gesetzgebung bei den Ländern liegt. Aus dem Umkehrschluss der eben genannten Norm lässt sich folgern, dass die Gesetzgebung in Österreich dann Bundessache ist, wenn sie dem Bund durch die Verfassung zugewiesen wird. Der Naturschutz ist nicht Inhalt der Artt. 10 – 14b B-VG und somit nicht dem Bunde zugewiesen. Dennoch ist aufgrund der finanziellen Bindungen des Bundes durch einen Nationalpark eine solche Vereinbarung Voraussetzung zur Errichtung eines ebensolchen Parks ( Vgl. 568 der Beilagen zu den Stenographischen Protokollen des Nationalrates XX. GP S. 6 (NLP Kalkalpen) ).
Bei fünf der sechs derzeit bestehenden Vereinbarungen zwischen der Bundesrepublik Österreich und seiner Länder ist der Aufbau und Inhalt nahezu identisch. So sind darin spezifisch geregelt die Zielsetzung des jeweiligen Nationalparks, die Nationalparkverwaltung und deren Aufgaben, die Finanzierung, welche zu 50% durch den Bund und zu 50% durch die beteiligten Bundesländer erfolgt und die Einsetzung eines wissenschaftlichen Beirates. Desweiteren beinhaltet die Vereinbarung Grundsatzregelungen zum Einbezug betroffener Personengruppen sowie entsprechende Schlichtungsverfahren bei Problemen.
Eine Ausnahme im Aufbau und Inhalt bildet hier die aktuelle Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern Kärnten, Salzburg und Tirol für den Nationalpark Hohe Tauern, dieser Unterschied ist darin begründet, das aufgrund des späteren Beitritts von Tirol im Jahr 1994 eine neue Vereinbarung notwendig geworden ist .

b. Der Bundesländer

Ein Teil der Bundesländer der Bundesrepublik Österreich haben den Naturschutz in ihre Landesverfassungen eingearbeitet . Auf diese Weise zeigen sie zumindest, dass der Schutz der Natur, welcher auch die Errichtung der Nationalparks mit einschließt einen hohen Stellenwert für die Bundesländer hat. Eine herausragende Stellung kommt in der Einschließung des Naturschutzes der Kärntner Landesverfassung (K-LVG) zu . Gemäß Art. 27 Abs. 2a K-LVG bedarf es einer zweidrittel Mehrheit des Landtages um das Kärntner Nationalpark- und Biosphärenparkgesetz (K-NBG) aufheben oder ändern zu können. Ebenso ist nach Art. 57 Abs. 3a K-LVG eine ebensolche Hürde für den Beschluss und die Abänderung von Verordnungen nach den §§ 1 – 19 des K-NBG festgelegt worden. Somit ist ein weitreichender Schutz vor politischen Eingriffen in die National- und Biosphärenparks in Kärnten gewährleistet. In den Verfassungen, welche explizit den Schutz der Natur nennen, ist dieser als Staatszielbestimmung ausgestaltet, sodass die Bundesländer in allen ihren Handlungen auch an den Naturschutz gebunden sind. Dementsprechend kann hieraus auch die verfassungsrechtliche Legitimierung der Nationalparks aus den Landesverfassungen herausgelesen werden.
Die Länder Burgenland, Steiermark und Wien haben auf diese Staatzielbestimmung verzichtet , sie sind dennoch an Nationalparks beteiligt .

2. Trägerschaft, interne Struktur und Zonierung

a. Trägerschaft

Getragen werden die Nationalparke in Österreich zu 50 Prozent vom Bund, die restlichen 50 Prozent verteilen sich paritätisch auf die Bundesländer in welchen der entsprechende Nationalpark liegt .
Zumeist werden die Nationalparks direkt durch eine Stiftung oder einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung bewirtschaftet. Im Regelfall ist dies bereits in der Vereinbarung zur Errichtung eines Nationalparks festgehalten. Eine Ausnahme hierzu bildet das separate Bundesgesetz für die Errichtung der Betreibergesellschaft des Nationalparks Donau-Auen . Dieses wurde erlassen, da die bereits 1990 bestandenen Vereinbarungen zwischen dem Bund und den Ländern Niederösterreich und Wien nicht in den Stand einer Vereinbarung gem. Art. 15a. B-VG erhoben wurden, die beiden Bundesländer hatten jedoch bereits die gesetzlichen Grundlagen für den Nationalpark Donau-Auen geschaffen . In der Endgültigen Vereinbarung nach Art. 15a. B-VG ist die Gründung der Gesellschaft mit den Beteiligungsverhältnissen nochmals festgehalten.

b. Interne Struktur

Die rechtliche Struktur mit den verschiedenen Kompetenzen lässt sich im Regelfall ebenfalls aus den Vereinbarungen zur Errichtung eines Nationalparks gem. Art. 15a. B-VG herleiten. Diese sehen grundsätzlich eine Kompetenzverteilung entsprechend der Trägerschaft, das heißt 50 Prozent Bund und 50 Prozent der beteiligten Länder, vor .
Die weitere Strukturierung wird durch die Nationalparkgesetze der Bundesländer vorgenommen . Durch diese Vorgehensweise kann es kann es zu unterschiedlichen rechtlichen Vorgaben der Verwaltungsstruktur innerhalb eines Nationalparks kommen, falls dieser sich über zwei, oder mehr, Bundesländer erstreckt. Diese Unterschiede gibt es zum Beispiel bei dem Nationalpark Donau-Auen bei der Entsendung von Mitgliedern des Nationalparkbeirats. Ein solcher Beirat, wie er auch in deutschen Nationalparks gegeben ist , vereint verschiedene Interessengruppen, welche durch den Nationalpark betroffen sind. Dieser berät die Trägergesellschaft um die regionalen Interessen zu wahren.
So entsenden sowohl Niederösterreich gem. § 11 NÖ Nationalparkgesetz als auch Wien gem. § 16 Wiener Nationalparkgesetz, etwaig in unterschiedlicher Anzahl, Mitglieder des Landesjagdverbandes (NÖ 2, Wien 1), des Landesfischereiausschusses bzw. –rates (NÖ 2, Wien 1), der Landeswirtschaftskammer (NÖ 1 (Fremdenverkehr), Wien 1) und jeweils fünf Mitglieder von im Bundesland tätigen, landesweit bedeutsamen Natur und Umweltschutzvereinigungen. Niederösterreich stellt zusätzlich noch jeweils ein Mitglied je Nationalparkgemeinde, sowie zwei Vertreter der Grundeigentümer mit mehr als 115ha Eigentum im Nationalparkgebiet, sowie zwei Vertreter mit weniger als 115 ha Grundeigentum. Wien stellt hingegen zusätzlich zu den bereits genannten noch je ein Mitglied aus der Wiener Landwirtschaftskammer und der Kammer für Angestellte und Arbeiter für Wien. Abzugrenzen von dem Nationalparkbeirat gemäß § 11 NÖ Nationalparkgesetz und § 16 Wiener Nationalparkgesetz, ist der örtliche Nationalparkbeirat, welcher in Niederösterreich gemäß § 12 NÖ Nationalparkgesetz eingerichtet werden kann. Dieser gibt, sofern er eingerichtet wurde, Empfehlungen an die Nationalparkverwaltung oder den Nationalparkbeirat über den Nationalpark betreffende, örtliche bedeutsame Angelegenheiten ab.
Daher ist es zu empfehlen auch bei Bundesländerübergreifenden Nationalparken die Nationalparkgesetze aller beteiligten Bundesländer zu lesen (zu finden unter www.ris.bka.gv.at).

c. Zonierung

Die Nationalparke Österreichs sind in Zonen aufgeteilt. Die Grundlage der Zonierung bilden im Regelfall die Vereinbarungen gemäß Art. 15a B-VG wonach die Nationalparke in Zonen aufgegliedert werden sollen . Eine nähere Ausgestaltung obliegt der Gesetzgebung der Bundesländer. Die Einteilung erfolgt, mit Ausnahme des Oö. NPG und des Nationalparkgesetzes Gesäuse , in drei Zonen. Wobei sowohl die inhaltlichen Vorgaben, als auch die Bezeichnungen nicht komplett übereinstimmen. Grundsätzlich kann man sich jedoch an die, in deutschen Nationalparkverordnungen/ -gesetzen üblichen, Regeln für die Ausgestaltung der einzelnen Zonen orientieren (zu finden hier). Dies liegt daran, dass jeder Nationalpark gesetzlich dazu angehalten ist, sich an die Richtlinien der IUCN Kategorie II zu halten. Nach dieser müssen mindestens 75% der Nationalparkfläche vor menschlichen Eingriffen geschützt sein. Dies impliziert eine Zonierung nach entsprechenden Standards .
Eine Besonderheit stellt hier wieder der Nationalpark Hohe Tauern dar. Dieser muss sich weder nach der Vereinbarung nach Art 15a B-VG, noch nach den entsprechenden Landesgesetzen von Kärnten und Tirol an die IUCN Richtlinien halten. Salzburg, welches ebenfalls an diesem Nationalpark beteiligt ist, sieht eine solche Anerkennung in § 40 Abs. 2 Salzburger Nationalparkgesetz 2014 (S. NPG) vor. Fraglich ist daher, ob der Nationalpark Hohe Tauern entsprechend dieser Vorgabe eines mit 25% beteiligten Landes folgen muss. Weder der Bund noch die anderen beiden beteiligten Länder sehen etwas anderes vor, daher ist von einem Befolgen dieser Regel auszugehen. Dafür spricht auch, dass ausnahmslos alle anderen Nationalparke der Bundesrepublik Österreich eine solche Vorgabe befolgen müssen.

3. Was kann Deutschland daraus lernen

Die Zusammenarbeit der betroffenen Gruppen, der Bundesländer und dem Bund ist in Österreich relativ eng, sowohl was die Finanzierung als auch die Führung betrifft. Hierdurch wird die herausragende Bedeutung der Nationalparke für den Staat und seine Bevölkerung deutlich gemacht. Dies könnte als Vorbild für Deutschland dienen, hier werden die Nationalparke lediglich durch die Bundesländer finanziert und betrieben. Auch werden diese nicht immer in Übereinstimmung mit der Bevölkerung in den für Nationalparke vorgesehenen Gebieten errichtet. Nachteilig könnten die verschiedenen rechtlichen Regelungen bei bundeslandübergreifenden Nationalparks sein. In Österreich werden die aus der Vereinbarung gem. Art. 15a. B-VG getroffenen Nationalparkgesetze der jeweiligen Bundesländer nicht einheitlich gestaltet und sind inhaltlich daher abweichend. Im Vergleich zu Österreich wurden die auf dem deutschen Staatsvertrag zwischen Sachsen-Anhalt und Niedersachen erlassenen Gesetze einheitlich gestaltet und sind inhaltlich nahezu gleich . Die Einhaltung der rechtlichen Vorgabe zu einem Nationalpark ist in Deutschland eher gewährleistet.

4. Internationale Zusammenarbeit

a. Grenzübergreifende Nationalparke

Zwei der sechs Nationalparke Österreichs sind nicht allein auf das Staatsgebiet der Republik Österreich beschränkt.
Der Nationalpark Thayatal kooperiert mit dem tschechischem Nationalpark Národní park Podyjí
Ebenso bildet der Nationalpark Neusiedler See-Seewinkel gemeinsam mit dem ungarischen Nationalpark Fertő-Hanság eine Einheit .

b. EUROPARCS

Alle sechs österreichischen Nationalparke sind Mitglieder der Europarc Federation. Hierbei bestand auch eine direkte Kooperation mit dem Europarc Deutschland e.V. und dem Institut für Ländliche Strukturforschung Frankfurt. Bei dieser Kooperation wurden die österreichischen Nationalparks im Bereich Naturraum-Management und Biodiversität, Öffentlichkeitsarbeit und Bildung, Forschung und Monitoring, sowie Organisation und Betrieb evaluiert.

c. ALPARC

Die Nationalparke Hohe Tauern, Kalkalpen und Gesäuse sind Mitglied in dem Alpinen Netzwerk ALPARC, welcher sich für die Einrichtung von ökologischen Korridoren zwischen den verschiedenen alpinen Nationalparken und sonstigen Schutzgebieten einsetzt.

B. Schweiz

Aktuell hat die Schweiz einen anerkannten Nationalpark, den parc naziunal svizzer (Schweizer Nationalpark) und zwei Nationalparke in Errichtung, den parc adula und den Progetto Parco Nazionale del Locarnese (Karte).

1. Verfassungsrechtliche Grundlagen

a. Der Bund

Grundsätzlich sind die Kantone berechtigt Gesetze zu erlassen, sofern die Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft nichts anderes vorsieht, vgl.Artt. 3, 42 Bundesverfassung .
Gemäß Art. 78 Abs. 1 Bundesverfassung sind die Kantone ausdrücklich für dem Natur und Heimatschutz zuständig. Jedoch ist auch der Bund nach Art 78 II – IV Bundesverfassung verpflichtet sich mit dem Natur- und Heimatschutz auseinander zu setzen. So hat der Bund bei der Erfüllung seiner Aufgaben ausdrücklich Rücksicht auf dieses Anliegen zu nehmen. Ebenso kann er aber auch entsprechende Bestrebungen unterstützen. Dies geschieht durch den Erlass von Regeln über die Anerkennungskriterien eines Nationalparks und dessen finanzielle Hilfe durch den Bund .

b. Die Kantone

Nahezu alle Kantone haben den Naturschutz als Staatszielbestimmungen in ihren jeweiligen Verfassungen. Daher haben sie auch die Verpflichtung, entsprechende Initiativen zu unterstützen, welche auch die Errichtung von Nationalparks mit einschließt.
Die Kantone Zug und Appenzell I. Rh. haben den Naturschutz nicht in ihre Verfassungen aufgenommen.
Dementsprechend ist in den meisten Kantonen, auch aufgrund deren Verfassungen, die Gründung weiterer Nationalparks möglich.

2. Verwaltungsverfahren Gruendung

Die Gründung neuer Nationalparks geht auf die Initiative „Gründen wir einen neuen Nationalpark!“ des Schweizer Naturschutzvereins „Pro Natura“ aus dem Jahr 2000 zurück .
Diese Initiative hatte eine Änderung des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG) zur Folge . Danach ist es nunmehr möglich, dass den Gemeinden die Möglichkeit eingeräumt wurde, sich selber zusammenzuschließen um die Gründung eines Nationalparks zu forcieren. Auf dieser Grundlage können diese ein entsprechendes Gebiet vorschlagen.
Ein auf diese Weise vorgeschlagenes Gebiet wird durch eine Expertenkommission des Bundes auf seine Eignung begutachtet. Des Weiteren findet eine materielle Hauptprüfung eines Parkdossiers durch das Bundesamt für Umwelt (BAFU) statt.
Dieses Parkdossier, welches auch eine Charta beinhaltet, ist ein detaillierter Managementplan welcher der Beurteilung eines Nationalparkprojekts dient .
Sofern grundsätzlich eine Eignung im Sinne der PäV, vgl. Art. 2 Abs. 1 lit. a. PäV besteht, erhält ein Nationalparkprojekt das offizielle Label „Nationalpark-Kandidat“. Dieses haben bisher der Parc Adula (2010) und der Parco Nazionale del Locarnese (2012) erhalten. Dies schließt auch eine finanzielle Hilfe für maximal 8 Jahre mit ein, Art. 5 Abs. 2, 3 i.V.m. Art. 2 Päv. Wenn der Nationalparkkandidat nachweisen kann, dass seine Maßnahmen langfristig gesichert sind und er auch die sonstigen Anforderungen des Art. 23j NHG erfüllt, so verleiht ihm der Bund auf Antrag der Kantone ein Parklabel.

3. Trägerschaft und interne Struktur

Die hier beschriebene Trägerschaften und internen Strukturen beziehen sich auf die aktuelle Situation.

a. Parc naziunal svizzer

Träger des parc naziunal svizzer ist gemäß Art. 2 des Bundesgesetzes über den Schweizerischen Nationalpark im Kanton Graubünden (Nationalparkgesetz) die öffentlich-rechtliche Stiftung „Schweizerischer Nationalpark“ mit Sitz in Bern.

a) Nationalparkkommission

Geleitet wird die Stiftung „Schweizerischer Nationalpark“ gem. Art. 4 Nationalparkgesetz durch die Nationalparkkommission, deren Aufgaben in Art. 5 Nationalparkgesetz geregelt sind. Gleichzeitig ist die Kommission oberstes Verwaltungsorgan des parc naziunal svizzer, vgl. Art. 7 der Verordnung über den Schutz des Schweizerischen Nationalparks (Nationalparkordnung).

(1) Zusammensetzung

Die Nationalparkkommission besteht aus neun, durch den Bundesrat gewählten Mitgliedern. Diese werden durch den Schweizerischen Bund für Naturschutz (3), der Schweizerischen Naturforschenden Gesellschaft(2), dem Kanton Graubünden(1), den Parkgemeinden(1) und der Schweizerischen Eidgenossenschaft(2) vorgeschlagen. Der Präsident der Kommission wird durch den Bundesrat ernannt.

(2) Aufgaben

Die Aufgaben der Kommission sind in Art. 5 Nationalparkgesetz kodifiziert. Dies tut sie grundsätzlich autonom, unter Umständen bedürfen Entscheidungen der Kommission im Zusammenhang mit Gebietsänderungen des Nationalparks der Genehmigung des Bundesrates. Die Regeln über die Verwaltung und die Beaufsichtigung des Parks werden im Einvernehmen mit dem Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation erlassen .
Die Aufgabe der Kommission ist insbesondere die Sorge um die Erhaltung und Förderung des Nationalparks. Dies schließt ein, dass sie mit den betroffenen Kommunen und dem Kanton Graubünden zusammenarbeitet, die Öffentlichkeit über das Wesen und den Zweck des Nationalparks informiert, Vorschriften für Besucher erlässt und diese darüber informiert, und die Forschung, eines der Hauptanliegen des Nationalparks gem. Art. 1 Abs. 2 S. 2 Nationalparkgesetz, fördert durch eine Zusammenarbeit zwischen Verwaltung und Wissenschaftlern.
Die Informationspflicht über den Nationalpark und die Vorschriften für Besucher, welche gesetzlich gem. Art. 5 Abs. 1 Lit. c. Nationalparkgesetz vorgeschrieben sind, werden durch eine Internetpräsenz erfüllt .

b) Finanzierung

Die Anfangsfinanzierung dieser Stiftung bestand aus einem Fond, welcher der Schweizerische Bund für Naturschutz gegründet hat, vgl. Art. 3 Abs. 1 Nationalparkgesetz. Die Erträge und dieses Vermögens werden zusammen mit anderen Einnahmen zur Erfüllung der Aufgaben der Stiftung verwendet, Art. 3 Abs. 2 Nationalparkgesetz. Zu diesem Zweck kann die Stiftung Gebühren für die Nutzung von Einrichtungen des Nationalparks erheben. Für die laufenden Kosten der Verwaltung, Aufsicht und des Unterhaltes leistet der Bund einen jährlichen Betrag. Des Weiteren ist festgelegt, dass das Stiftungskapital, ähnlich dem Grund- oder Stammkapital einer Kapitalgesellschaft nicht unter einen Betrag von 1.000.000 CHF fallen darf, gem. Art. 3 Abs. 5 Nationalparkgesetz. Eine Finanzierung durch den Kanton Graubünden oder den betroffenen Gemeinden ist von Gesetzes wegen nicht vorgesehen .

b. Parks in Errichtung

Die Trägerschaft der Parks in Errichtung liegt weder bei der Eidgenossenschaft, noch bei den Kantonen, vgl. NHG und Art. 25 PäV. Vielmehr ist die Trägerschaft dieser Parks durch die Projektarbeitsgemeinschaften in Zusammenarbeit mit den betroffenen Kommunen gegeben.
Diese werden sowohl durch den Bund, als auch durch die Kantone, finanziell gem. § 23k NHG und durch Experten, unterstützt.

c. Unterschied neu errichteter Parks zum parc naziunal svizzer

Der schweizerische Nationalpark hat einen Bestandsschutz für die Ewigkeit. Ebenso wird dieser Unabhängig von Auflagen durch den Bund und durch die Erträge des Nationalparkfonds finanziert. Die neu errichteten Nationalparke müssen alle 10 Jahre ihren Nationalparkstatus erneut beantragen, ebenso ist die Finanzierung nicht dauerhaft gewährleistet, sondern muss ebenfalls regelmäßig neu beantragt werden. Dies geht aus Art. 9 Abs. 2 PäV hervor, wonach das Parklabel für die Dauer von 10 Jahren verliehen wird. Die Wiedererteilung des Status und der Finanzierungshilfen ist bei diesen an Auflagen geknüpft, inwieweit sie den Schutz der Natur weiter gewährleisten können.

4. Zonierung

Grundsätzlich sollen Nationalparke der Schweiz in Zonen aufgeteilt werden. Gemäß Art. 23f S. 3 NHG sollen sie eine Kern- und eine Umgebungszone erhalten. Die Kernzone ist sich selbst überlassen und für die Allgemeinheit nur beschränkt zugänglich, während die Umgebungszone eine naturnahe bewirtschaftete Kulturlandschaft sein soll, welche vor nachteiligen Eingriffen zu schützten ist.
Dieser Regelung müssen sich die Nationalparks in Errichtung unterordnen. Der Schweizerische Nationalpark ist gemäß Art. 23m NHG in gewisser Weise von dieser Regelung ausgenommen, mit Verweis auf das Nationalparkgesetz vom 19. Dezember 1980. Jedoch wird eine Erweiterung um eine Umgebungszone des parc naziunal svizzer angestrebt und vom Bund gefördert, vgl. Art 23m S. 3 NHG.

5. Internationale Zusammenarbeit

Die Schweiz, bzw. einige Schweizer Organisationen wie der www.europarc.org/members/r-z/ parc naziunal svizzer und Pro Natura sind Mitglieder der Europarc Federation . Dementsprechend besteht auch eine internationale Zusammenarbeit der Schweizerischen Umweltverbände.
Ebenso besteht eine internationale zuletzt Zusammenarbeit des parc naziunal svizzer über den Verein ALPARC .

6. Was kann Deutschland daraus lernen

Durch die frühe Einbindung der Gemeinden und sonstigen betroffenen Gruppen, insbesondere auch was die Ausweisung der zu schützenden Gebiete betrifft, ist der Rückhalt in der Bevölkerung für neue Nationalparks deutlich höher als in Deutschland. Die Gemeinden können selbst entscheiden, ob sie einen Nationalpark wollen, und wo dieser ausgewiesen werden soll. Ein Großteil der Finanzierung der neuen Nationalparke wird dennoch von der Eidgenossenschaft übernommen.
Nachteilig ist jedoch, dass die Entstehungsphase und Ausweisung eines neuen Nationalparks deutlich länger dauert im Vergleich zu Deutschland. Bei dem Nationalpark Schwarzwald hat dies ca. zwei Jahre gedauert , im Gegensatz zu den ca. 10 Jahren die es bei dem parc adula und dem Progetto Parco Nazionale del Locarnese braucht.

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